探寻社会管理与法治建设创新之路
时间:2011-10-09 21:11 来源:张家界国学网 作者:伍大荣 点击:次
胡锦涛总书记在中共中央党校省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上发表重要讲话指出，要加强和创新社会管理，提高社会管理科学化水平。在其实践途径中要求加强社会管理法律建设，充分发挥不同类型法律规范的功能。这既是适应当前国内形势发展变化、加强和创新社会管理的现实需要，也是促进和谐社会建设的长远之策，是党和政府对做好新形势下社会管理创新的一项重要要求。
一、法律是协调利益关系的一种基本手段
（一）利益关系在法律上就是权利关系。由于和谐社会的实质是利益关系和谐，因而协调利益关系促进利益关系和谐，就成为创新社会管理的主要任务。人们所享受的法权是人们付诸行为获取利益的前提和基础，其现实享有情况基本能够反映人们的物质利益关系。因而人们的物质利益关系要互相协调，权利关系必须公平正义。反之，权利关系失衡，现实物质利益关系就必然失衡，财富分配就会不公，贫富差距就会拉大。权利关系是否正义实际上主要是指权利义务制度上配置是否均衡、平等，只有权利平等，才有机会平等、起点平等、竞争平等、权利保障的可能。如果社会成员间权利关系显著失衡，那么利益关系失衡就是必然的。
通过正义的配置权利关系来协调利益关系，是法律协调利益关系的基础性方式。法律首先要规定社会成员参与分配的权利平等，其次规定社会分配财富的合理程序，即分配程序正义，再次法律还要为利益纠纷的有效解决提供合理机制。也就是法律通过规定分配正义和司法正义，达到合理有效调节利益关系的目的。
（二）分配权利正义——法律协调利益关系之一。利益关系要和谐，参与分配的社会各主体分配利益的权利必须正义。分配权利不平等，利益关系不可能和谐。所以分配权利是否正义，是利益关系能否和谐的基础。胡锦涛总书记指出：“要依法建立以权利公平、机会公平、规则公平、分配公平为主要内容的社会公平保障体系”。上述四个公平中，规则公平是基础。规则公平就是制度正义，主要是指分配正义和纠正正义。所谓分配正义，指的社会的财富、权力、及其他可以在个人间进行分配的东西的分配原则。所谓纠正正义，主要是指民法上损害的禁止利益补偿的原则，这种意义上的正义属于严格意义上的纠正的正义。分配正义主要包括分配权利正义（指权利平等、起点平等、机会平等）和分配结果正义。纠正正义主要是指执法和司法正义。我们就以此分类作为分析创新社会管理与法治问题的基本框架。在国民收入第一次分配中，当代世界许多国家建立起了以谈判协商、按劳分配、按贡献分配等为内容的收入分配法律制度，同时赋予弱势群体以罢工权为主要内容的抵抗权来维护自身收入分配权利，作为协调利益关系的基础性制度。
（三）分配程序正义——法律协调利益关系之二。分配程序要有参与性、公正性、公开性，才能保障分配结果正义。切蛋糕的人后挑蛋糕，是这种分配程序正义的典型表述。我国由部门主导改革、主导利益分配的现象亟待转变，尤其是国有资产改革、公共资源（如矿产、土地、教育、医疗、道路、住房、文化等）配置领域。除了坚决反对和克服立法的本位主义现象之外，任何改革措施的制定，主导权也应由人大掌握，改革措施应重点要针对强势群众过多的利益主导权和分配权。同时，人大要加强监督检查，防止改革过程中“切者先挑”分配程序出现。依“切者后挑”的程序正义原理，任何改革措施的出台，应首先让利益受到损害的弱势群体进行选择，法律上、改革政策和措施上均要明确这点并确保实现。
（四）分配结果正义——法律协调利益关系之三。因社会成员的机会、智慧、勤奋是不同的，即使是公平竞争，结果也会出现不平等。一定程度的结果不正义是可以接受的，但差距过大却是有害的。因而，西方国家均建立了保障结果正义的社会保障制度。当代中国加强和创新社会管理建设和谐社会，维护公平正义的一个重要方面就是要建立和完善社会保障制度。社会保障立法成为保障结果正义的关键。
（五）合理裁决纠纷——法律协调利益关系之四。现代市场经济国家，利益关系日益复杂，利益纠纷繁多，能否有效处理利益纠纷，决定了人与人之间能否和谐稳定。现代国家普遍建立起司法制度和纠纷调解制度，通过司法和各种调解活动来处理社会大部分利益冲突，化解矛盾纠纷，协调利益关系，同时为社会提供安全阀。
（六）限制权力保障权利——法律协调利益关系之根本。协调利益关系的重点和难点是协调国家和公民的利益关系。干群关系和谐是创新社会管理的重中之重。和谐干群关系的核心是和谐干群的利益关系。协调干群利益关系就成为法律协调利益关系的重点。现代法治的根本目的在于限制公共权力和保障公民权利。法治的这一功能为建立和谐干群关系提供了制度上的现实可能性。法治限权功能的实现要通过法律来划定公共权力的边界，规范公共权力运行的方式，设定公共权力失范的法律责任，达到限制公共权力的目的。同时法律明确规定尊重和保障公民权利，通过权威性制度机制为公民实现知情、参与、表达和监督提供了有效渠道，从而实现和维护公民权利。这种双重机制的有效运作，就能在公共权力和公民权利之间起动态均衡协调和谐有序的运作机制，实现干群关系的和谐。
二、加强和创新社会管理法治建设的基本途径
要解决利益关系失衡问题，要从制度上着手，解决分配权利和分配结果不平衡问题。十七大报告着眼于协调关系，着重从四个方面进行了部署：建立健全社会保障体系、加强政府公共服务职能，建立健全公共财政体系，加强宪法和法律的实施，维护社会公平正义。这是实践科学发展观，加强和创新社会管理均建和谐社会的政策纲领，对加强和创新社会管理构建和谐社会具有重要的指导意义。加强法制建设，主要应加强宪法和法律完善实施，维护社会公平正义，其基本途径如下：
（一）改进立法，解决分配权利正义问题。当前影响分配权利正义的主要制度性因素有：城乡二元结构，内外资企业营业自由和市场准入，垄断影响公平竞争和公平的收入分配秩序，强势群体和弱势群体之间，如劳方和资方，开发商与购房者、患者与医院之间权利义务不对等，公民与国家之间的权利义务配置不均衡问题等等。解决这些问题，主要通过加强立法、改进立法、完善立法来解决。我国制度上影响社会和谐的种种问题均与立法的本位主义有关。立法要公平配置权利和义务，不被强势部门和集团操作，立法民主化是治本之策。立法越民主，法律的正义性就越高。加强立法机关的民主性、立法程序的参与性、公开性，要动员社会参与，广泛酝酿，各方组织代表，参与立法听证会，以民主、公开、参与，来保证法案内容的正义性、科学性。
（二）加快立法，解决分配结果正义问题。加强和创新社会管理必须建立社会保障制度。由于各地发展程度不同，社会保障的范围和标准也不一样，要不要统一保障范围和标准，还在争论中。我们认为，为了实现分配结果正义，在社会保障制度建设中不可再重复以往的改革开放不平衡发展的老路，需全国统一规划、统一立法，加快建立全国统一的社会保障体系，以实现各民族、各地方的均衡保障、均衡发展。
同时，加快公共财政立法。公共财政是第二次分配的重要手段。二次分配要注重公平，实现结果正义，就必须作倾向性分配，偏向农村、弱者、中西部、社会福利、普遍老百姓的医疗保障、基础教育和科技普及推广等等，不能过多地投在发达地区、强势群体、垄断企业、形象和面子工程上。财政法治化是建设法制政府的重中之重，必须加快公共财政立法，如土地出让金如何监管、如何使用、财政转移支付的条件标准程序和监督、财政支出如何制约“三公”（指公款吃喝嫖赌、公款用车、公款旅游）消费、财政如何充实社保资金等，均需要从立法的角度加以解决。
（三）严格行政执法，确保公平竞争。政府职能主要是维护社会正义。政府通过执行法律，落实法律的正义精神和价值，实现社会正义的目标，营造公平竞争的良好社会环境。我国行政机关是实施法律的主体力量，其执法水平和状况，直接影响国家法律实施的情况，直接关系到竞争是否公平。政府执法首先必须严格公平。法律面前人人平等，任何人和群众没有超越法律的特权。
当前影响公平执法主要是趋利性执法、选择性执法和粗暴性执法。趋利性执法，将执法权作为谋取地方、单位、个人利益的工具。这是导致干群关系紧张，影响社会和谐的一个重要原因。
选择性执法就是对不同群体、不同个人执法的标准不同，从而违背执法正义的现象，实质是歧视性执法。如以纪代罚、以纪代罪、以职代刑；对穷人是个标准，对富人又是一个标准；对投资者一个标准，对流动商贩又是一个标准；对外国人一个标准，对本国人又是一个标准等。选择性执法严重影响执法的公正性和公平竞争的环境。
粗暴执法就是执法方式简单粗暴、暴力执法。暴力执法给人以感性的、非常强烈的执法不公印象，会立即激化矛盾，导致以暴制暴，暴力抗法，甚至引起群体性事件。要严厉查处、坚决杜绝粗暴执法现象。
要解决行政执法存在的不公正现象，必须加强执法监督，尤其是民主监督、舆论监督和责任追究。问责制是解决执法中存在问题很重要的措施，我国问责制越来越制度化、常态化、实效化，是我国制度文明的重大进步。今后要进一步抓紧抓好行政执法责任制和岗位评议考核制度等制度体系的建设。
（四）改革司法、维护纠正正义。司法是解决矛盾纠纷、协调利益关系的重要环节。古往今来，司法是正义的保护神，是纠正正义的主要实施者。在司法的地方化、行政化不能很快解决的情况下，推进司法改革应注意以下几个方面：一是转变观念。首先将法是维护阶级统治工具的观念转变为法以维护和实现社会正义为最高价值。社会主义国家的本质和根本目的是建设和谐社会，实现全国各族人民的幸福，这一根本目的决定了社会主义国家法律要讲正义，司法要维护正义。其次将重打击轻保护观念转变为司法的目的是尊重和保障人权观念。以人为本是科学发展观的核心理念，也是创新社会管理构建和谐社会的核心理念，以人为本就是要尊重、保障、发展、实现人权。再次将重实体轻程序观念转变为实体和程序并重。程序是实体正义的保障机制，没有程序正义就没有实体正义。在程序正义中，最重要的是程序公开，因而消除司法神秘主义倾向，提倡司法公开、审判公开、合议公开、判决结果公开，加强媒体监督。二是加强党对司法的领导。一要以党的理论、纲领、政策、路线统一司法官员思想认识；二要选拔正义感强、职业道德高、业务能力强、致力于维护公平正义的干部到司法机关任职。三是强化法官的职业道德约束。遵纪守法是一般人的道德要求，因为法律是人们行为的最底线。法官不能仅仅以遵纪守法作为自身的道德要求，法官要有自身的良好职业道德要求。要不畏权势、不为金钱和人情所动、业务能力强、政治素质高，做到公正司法，维护法律的尊严。
（作者为张家界市犯罪学研究会执行会长、副研究员、张家界市国学教育研究会副会长）
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